Le tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti

L’A.N.AC. adotta, definitivamente, le linee per la tutela del whistleblower. Le direttive per gli enti di diritto privato in controllo pubblico, pubblici economici e di diritto privato partecipati da pubbliche amministrazioni L’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.AC.) ha definitivamente approvato, con determina n. 6 del 28 aprile 2015 (G.U. n. 110 del 14.05.2015), le “Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower)”. Il provvedimento era stato posto in consultazione pubblica dal 24 febbraio al 16 marzo 2015. Questa Circolare aveva già dedicato all’argomento qualche annotazioni nel n. 3 – marzo 2015. Alcune direttive contenute nella stesura definitiva delle Linee guida rivolte a particolari categorie di enti pubblici suggeriscono, tuttavia, di ritornare ancora brevemente sul tema. Questo poiché le Linee guida, nella versione ultima, rinviano ad altre direttive frattanto emanate dalla stessa A.N.AC. – congiuntamente al Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) – in materia di prevenzione della corruzione da parte di alcuni soggetti pubblici. Il rinvio è alle “Linee guida per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici”, poste in consultazione pubblica fino al 15 aprile 2015. Anche nella redazione finale, le Linee guida ridelineano il quadro normativo che ha introdotto, nell’ordinamento italiano, la fattispecie del dipendente pubblico che “denuncia all’Autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico, condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro” (art. 1, c. 51, l. 190/2012, che aggiunge l’art. 54-bis nel D.Lgs. 165/2001). Sulla base delle norme vigenti, obiettivo generale delle Linee guida è quello di “dettare una disciplina volta a incoraggiare i dipendenti pubblici a denunciare gli illeciti e, al contempo, a garantirne un’efficace tutela”.

Si ribadisce che, per dipendente pubblico, non s’intende soltanto chi ha un rapporto d’impiego con la Pubblica Amministrazione, ma anche coloro che svolgono attività all’interno di uffici pubblici (collaboratori, consulenti, titolari di organi e di incarichi ed anche collaboratori di imprese fornitrici delle stesse amministrazioni). Si precisa però che le Linee guida in materia di tutela del whistleblower non possono andare oltre a quanto stabilito dall’articolo 54-bis del D.Lgs. 165/2001. Conseguentemente, non disciplinano le modalità di trattazione di altre tipologie di segnalazione quali quelle provenienti da cittadini o imprese, ovvero le segnalazioni anonime (queste ultime peraltro considerate se adeguatamente circostanziate e tali da far emergere fatti e situazioni relazionandoli a contesti determinati). Tuttavia l’A.N.AC., ricordando che l’articolo 31 del decreto-legge 90/2014, convertito nella legge 114/2014 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza negli uffici giudiziari) l’ha inserita tra i soggetti che, con l’Autorità giudiziaria e la Corte dei conti, possono ricevere le denunce di illeciti, osserva che queste, ove non pervengano da dipendenti pubblici nel senso prima precisato, avranno trattamenti diversi da quelli specificamente previsti dall’articolo 54-bis per la tutela del dipendente pubblico.

Resta confermato l’ampio concetto di “condotte illecite” oggetto delle segnalazioni. Vi rientra l’intera gamma dei delitti contro la Pubblica Amministrazione. Ma vi rientrano anche i comportamenti di chi abusi del potere affidatogli per ottenere vantaggi privati, indipendentemente dalla rilevanza penale dei fatti (sprechi, nepotismo, assunzioni non trasparenti, irregolarità contabili, violazione delle norme ambientali e di sicurezza sul lavoro, ecc.). La prima tutela assicurata al denunciante è la riservatezza sulla sua identità. Inoltre, è tutelato ove avessero ad adottarsi, nei suoi confronti, “misure discriminatorie, dirette o indirette, aventi effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla denuncia”. Denuncia però che non deve sfociare in casi di responsabilità per calunnia o diffamazione, o comportare un risarcimento per danni. Se venissero accertate in sede giudiziale responsabilità di questa natura, cessa le tutela a favore del denunciante. Sul punto l’Autorità conclude che, pur essendo consapevole delle lacune normative per queste ipotesi, “ritiene che solo in presenza di una sentenza di primo grado sfavorevole al segnalante cessino le condizioni di tutela dello stesso”. Complicazioni di questo genere non sembra possano incentivare soggetti a denunciare le malefatte nei confronti dell’amministrazione. Il rischio di una sentenza sfavorevole al denunciante è sempre presente. In questo caso, il denunciante finirebbe davvero nei guai.

Come detto prima, le Linee guida recano alcune direttive riguardanti particolari categorie di enti pubblici. Una Parte (IV) è dedicata alla “Tutela del dipendente che segnala condotte illecite negli enti di diritto privato in controllo pubblico e negli enti pubblici economici”. L’Autorità afferma, preliminarmente, di ritenere che l’applicazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione di cui alla legge 190/2012 sia da estendere anche agli enti di diritto privato in controllo pubblico di livello nazionale e locale nonché agli enti pubblici economici. Muovendo da questa considerazione, rinvia alle altre “Linee guida” richiamate in precedenza dove ha stabilito regole sul tema anche per questi enti. Lì ha puntualizzato.  Enti di diritto privato in controllo pubblico.

Si tratta di un quadro di soggetti particolarmente complesso. Vi appartengono, soprattutto, “fondazioni” e “associazioni” che hanno natura privatistica, che non necessariamente hanno personalità giuridica, ma che nei confronti delle quali sono riconosciuti, in capo alle amministrazioni pubbliche, poteri di controllo, deducibili da particolari indicatori1. Questi enti sono tenuti all’applicazione della normativa sulla prevenzione della corruzione ai sensi dell’articolo 1, comma 60, della legge 190, dell’articolo 11 del D.Lgs. 33/2013 e dell’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. 39/2013. Ciò comporta che devono adottare il Piano di prevenzione della corruzione e nominare il Responsabile della prevenzione della corruzione. Se hanno già adottato il Modello di organizzazione, gestione e controllo previsto dal D.Lgs. 231/2001, devono integrarlo con disposizioni idonee a prevenire anche i fenomeni di corruzione in coerenza con le finalità della legge 190/2012.  Enti pubblici economici. Previsti dall’articolo 2201 e ss. del codice civile, perseguono finalità pubbliche attraverso l’esercizio di attività d’impresa. In materia di lotta alla corruzione, sono tenuti all’applicazione delle norme della legge 190/2012 nei termini previsti per le società in controllo pubblico (individuate ex art. 2359, c. 1, nn. 1 e 2 cod. civ.) poiché, diversamente, si creerebbe una ingiustificata asimmetria con queste. Quanto alle modalità di applicazione della legge 190/2012, devonocomportarsi in maniera analoga a quanto detto sopra per gli enti di diritto privato in controllo pubblico.

Guardando alla gestione dell’istituto del whistleblower, l’Autorità suggerisce che le amministrazioni controllanti e vigilanti promuovano, da parte dei suddetti enti, l’inserimento nei Piani di prevenzione della corruzione – ovvero nel Modello del D.Lgs. 231/2001 integrato con la legge 190/2012 – di misure analoghe a quelle previste dalle Linee per i dipendenti pubblici. Suggerisce analoghe iniziative anche per le società e gli enti di diritto privato partecipati da pubbliche amministrazioni, soggetti cioè che svolgono anche attività di pubblico interesse beneficiando di risorse pubbliche, ma limitatamente a queste attività. L’Autorità auspica comunque un intervento del legislatore per colmare il vuoto normativo esistente in materia di dipendenti di questi enti che segnalino illeciti nei termini previsti dall’articolo 54-bis del D.Lgs. 165/2001.